Системный кризис государственного управления
Общесистемный кризис означает, что основные компоненты общества — технический базис, экономика, социальная сфера, политика, право и др. — пришли в такое взаимное несоответствие, что эта разбалансированность системы не может быть преодолена в рамках (без изменения) существующего социально-экономического строя.
Признаки проявления данного кризиса могут быть определены следующим образом:
• длительный, скрытый или явный паралич государственной власти, полная потеря государственными структурами возможностей, потенциала управляющего воздействия, стратегической инициативы и творчества, частое прибегание властных лиц к популистским обещаниям, смене курса, кадровой «чехарде», в целом — «зигзаговой» политике;
• повышенная критическая активность, напор недовольных масс;
• абсолютное и относительное обнищание значительной части населения, резкое падение уровня жизни, разрушение привычного образа жизни людей, лишившихся работы, достаточного материального благополучия.
Составляющие элементы политического кризиса на этапе раскола общества по «вертикали»:
• конституционно-правовой кризис — разрыв правового пространства, ограничение или фактическое прекращение действия Конституции;
• правительственный кризис — потеря респектабельности и авторитета, разрыв вертикали единой исполнительной ветви власти и сокращение государственно-административного управляющего воздействия;
• кризис партийной системы — раскол в партиях, движениях, потеря авторитета и доверия у масс ведущими политическими силами, правящими партиями;
• идеологический кризис — крушение принципов, устоев, нравственности, возрастание амплитуды преступности;
• внешнеполитический кризис — падение престижа и международного влияния у государства, появление угрозы разного рода международных конфликтов и войн [2, с. 359-360].
Определяющей доминантой развития общества на этом этапе является достижение критической точки, за которой предел терпения (кредит доверия власти) переходит в свою противоположность. А это уже грозит социальным взрывом.
Остановимся на основных характеристиках составляющих системного кризиса государственной власти в России, с тем чтобы осмыслить, на каком его «радиусе» мы находимся, а также причины тотальной неподготовленности власти РФ к новой ситуации.
Большинство конфликтов, наблюдаемых сегодня в российском обществе, носит нормативный характер. «Игра без правил» — это название в действительности является выражением системного хаоса. Даже статьи Конституции РФ дают основание для конфликтов законодательных норм и субъектов политических и правовых отношений, ибо допускают перекосы в распределении полномочий между ветвями государственной власти, реализации принципа разделения властей по горизонтали и вертикали.
Здесь одна из конфликтологических доминант — баланс конституционных полномочий президентской, представительной и исполнительной ветвей власти. Проблемой является правовое регулирование роли Администрации Президента РФ, необходимость пересмотра функций ее служб и структуры, принципов взаимоотношений с парламентом и Правительством. Иначе углубление конфликта институциализации власти может разрушить сложившуюся форму государственной власти неправовыми методами, привести к суперпрезидентскому авторитарному режиму.
Заложенная Конституцией РФ смешанная (президентско-парламентская) модель государственной власти на практике оказалась остроконфликтной именно по причине двойной легитимности [5, с. 119-129]. Президент и парламент избираются на основе всеобщего голосования и имеют все основания приписывать себе представительство интересов народа, ссылаться на полученный от народа мандат. Собственно, практически во всех странах, где так или иначе практиковалась смешанная республиканская форма правления, возникали серьезные государственно-политические кризисы и конфликты, президент и парламент имели недостаточно стимулов и желания к объединению усилий во имя общего блага. В нашей стране ситуация отягчается кризисными обстоятельствами переходного периода. По сути, борьба президентских и парламентских структур идет не только за ключевую роль в выборе путей развития общества, но и за монополию в процессе передела власти и собственности. И эта борьба создает кризис государственности, разрушая конституционный каркас формы организации государственной власти.
Составными элементами кризиса государственности в России и заметными его проявлениями являются парламентский и правительственный кризисы.
Кризис парламента как института власти имеет двоякую природу. Во-первых, это результат исключения из его ведения важнейших сущностных полномочий, ослабление его статусной роли. Так, по Конституции РФ Федеральное Собрание лишилось многих контрольных функций, а следовательно, укоротился радиус его политического влияния на исполнительную власть. Желая восполнить потерю, российский парламент, а точнее, одна из его палат — Государственная Дума стремится как можно активнее использовать свои конституционные права, найти достойную нишу в системе власти, инициирует (иногда слишком часто и конфликтно) проверку своего доверия Правительству, возможность исполнения Президентом своих полномочий или его отставки.
Кризис парламента может развиваться и в случае, если внутри состава палат конфликты множатся, накладываются друг на друга и политическое решение становится невозможным. Конфликты возникают в парламенте между партийными фракциями, между парламентом и Правительством, между парламентом и Президентом, между парламентом и группами давления, между палатами парламента и др. Проявлениями этих конфликтов могут быть длительное отсутствие необходимого кворума для принятия решения, острая конфронтация парламентских фракций, не позволяющая принять общее решение. При таких обстоятельствах парламент не может выполнять свои законотворческие функции, что по сути дела означает паралич представительной ветви власти. Преодолению патовой ситуации служит роспуск парламента Президентом страны и назначение новых парламентских выборов. Однако эта чрезвычайная мера связана с не предвиденными бюджетом расходами и, главное, способна взорвать мирное социальное пространство.
Правительственный кризис — также результат действия объективных причин и субъективных факторов. Перекос конституционных полномочий в пользу президентской власти создает двусмысленное нестабильное положение исполнительной власти. Правительство РФ не определено Конституцией высшим исполнительным органом, статья 110, п.1 предусматривает осуществление им исполнительной власти, т. е. проведение разработанных Администрацией Президента основных направлений политики и исполнение принятых Федеральным Собранием законов. Именно такая двойная зависимость Правительства делает проблематичной самостоятельность исполнительной власти в оперативной деятельности. Правительство в его конфликтах с парламентом опирается на поддержку Президента, что как будто усиливает позиции исполнительной власти, но при этом оно не застраховано от того, что одним росчерком пера Президент в любой момент может отправить его в отставку. Российскому обществу примеры хорошо известны.
Есть еще один объективный источник кризиса исполнительной власти. Фактически оказалась разорванной ее вертикаль, ибо Конституция РФ (ст. 11, п. 2; ст. 12; ст. 73; ст. 74, п. 1) заложила правовые основы формирования органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, не обеспечив при этом механизм системного управляющего воздействия исполнительной власти, возможность осуществления единой государственной политики на всей территории страны. Губернаторы областей, к примеру, будучи избранными населением соответствующих территорий, оказались в роли «двуликого Януса» (политического лидера и должностного лица), исполняя то одну, то другую из этих ролей с учетом обстоятельств. Если к этому добавить глубококонфликтное несоответствие конституций и уставов субъектов РФ Федеральному Основному закону, по сути отсутствие единого правового поля и законодательной системы на территории России, следует признать глубочайший кризис исполнительной власти и управления.
Таким образом, нынешняя Конституция РФ утратила в значительной степени потенциал правового механизма урегулирования политических конфликтов в системе государственной власти, из-за чего они зачастую принимают деструктивный характер, создают новый конституционный кризис.
Судьба государственности и прогнозы развития системного кризиса — в сторону его нарастания или угасания — находятся в прямой зависимости от динамики процессов непосредственно в обществе, как фундаменте и каркасе государственного дома, который может выдержать и пережить ломку верхних этажей (кризис верхов) или дать трещину, а то и эффект «землетрясения» (кризис низов), что разрушит все здание государственности.
В основе системного кризиса современной России лежит основное противоречие, которое существует в обществе — противоречие между субъектами власти, осуществляющими реформы, с одной стороны, и основной массой граждан, с другой, а это ведет к сужению социальной опоры правящего режима, появлению у людей отчужденно-враждебного отношения к государству.
Нарастание конфликта между властью и обществом объясняется прежде всего тем, что падает уровень жизни. Значительная часть респондентов указывает на абсолютное ухудшение материального положения [5, с. 20-73]. Отметим различие оценок масштабности обеднения народа, они всегда приблизительны уже потому, что остается вне обследований масса людей без постоянного места жительства, нищих и других обитателей «социального дна».
Увеличивается эффект «вторичного недовольства», вызываемый гигантским неравенством и относительным ухудшением положения масс при возрастании разрыва между обнищанием большинства и богатством других.
Ряды социально уязвимых людей пополняются за счет средней прослойки населения - здоровых, работоспособных, квалифицированных индустриальных рабочих, ИТР, работников народного образования, здравоохранения и культуры. Среди них растет доля малообеспеченных и остронуждающихся, лишившихся достойных и, главное, стабильных средств к существованию [5, с. 231]. Эти люди острее воспринимают свое положение социальных аутсайдеров, чем пенсионеры и нетрудоспособные, и чувство социальной несправедливости у этих, скажем, влиятельных слоев населения заставляет их стать действующей политической силой.
Впрочем, в политизированном обществе подчас трудно определить, какие факторы оказывают преимущественное влияние на настроение конкретных социальных групп - экономическое положение, степень социальной защищенности, политические убеждения или что-то другое. Очевидно, совокупность всех факторов создает нестабильность.
Эмпирическим индикатором нестабильности является социальная напряженность - это определенная фаза вызревания социального конфликта, особое социально-психологическое состояние общества, для которого характерно латентное или открытое неприятие сложившихся общественных условий, наличие движения против действий и решений властных структур.
Если оценивать уровень протестного потенциала, профессиональные эксперты [5, с. 48] отмечают следующее: опросы глав и заместителей администраций по социальным вопросам (апрель 1997 г.) говорят о том, что уровень протестного потенциала доходит до 73% числа взрослого населения. В протестном движении появились элементы нового качества: сразу останавливаются предприятия разных отраслей на значительной территории - это показатель формирования такой субъективной активности, которую административно запретить нельзя, и она приобретает все более широкие и организованные формы.
Однако протеста в национальном масштабе мы не наблюдаем. Уровень социальной напряженности (пик пришелся на 1992 г.) во второй половине 90-х годов как бы законсервировался. Удельный вес людей, заявляющих о невозможности терпеть жизненные невзгоды, держится на отметке 30-40%, участвуют в политических акциях протеста — 20-25%, проявляют готовность к крайним мерам - 9%.
Уместно задаться вопросом: что гасит протестное движение? Выделим главные, на наш взгляд, факторы:
• сам феномен протестной активности расщепляется на потенциальный и реальный уровни готовности к активным действиям, и если уровень потенциальной готовности высок, то это не значит, что автоматически будет столь же высок реальный уровень. Между недовольством и готовностью к реальному делу существует значительный разрыв;
• сказывается усталость населения от всевозможных «революционных» потрясений, когда эффект радикального перехода незначителен, ожидания не удовлетворены, а негативные последствия ощутимы;
• в настроениях людей преобладает социальный пессимизм. Подавляющее большинство живущих за чертой бедности (от 69 до 83%) не намерены даже при крайней нужде обращаться за помощью к руководителям своих предприятий, в профсоюзы, правоохранительные органы, государственно-властные структуры;
• резервы адаптации населения к ненормальной социальной ситуации оказались значительными. Люди стали привыкать к кризисному бытию, снижению жизненных стандартов. Видимо, распространенное мнение «лишь бы не было войны», «не до жиру, быть бы живу» и т.п. есть проявление страха перед войной, положением беженца. Критерием для самооценки бытия стало для многих не богатство отдельных, пока немногочисленных людей, а примеры абсолютной нищеты, экологических и криминальных катастроф;
• обрушившиеся жизненные трудности и вызванная ими социальная депрессия разъединяет граждан, а протестное движение не имеет развитых форм корпоративных действий. Впрочем, это связано также с отсутствием у политической оппозиции альтернативной политики. Реальный протест может опираться лишь на определенную политическую идею, определенные политические организации.
Именно отсутствие политических субъектов, способных организовать и возглавить протестное движение, объединить депрессивное общество, взять ситуацию под контроль, создает опасность социального взрыва (не путать с социальной революцией, которая требует организации).
Социальный взрыв, повод для которого может возникнуть неожиданно, — это неуправляемый социальный выброс, могущий принять форму «русского бунта — бессмысленного и беспощадного». Он так же может ни к чему не привести (как и революция и сверху и снизу), кроме дальнейшего распада общества и государства.
Можно, конечно, представить происходящее на политической сцене России иначе. Идут нормальные процессы в обществе. Распалась одна система — создается другая. После распада всякой системы происходит период определенного хаоса. Нужно время, чтобы в этом хаосе возникли центры тяготения, началась кристаллизация новых публичных структур. Тогда и оттуда должны появиться партии, новые элиты и т.д. Нужно время!.. Но время — ресурс исчерпаемый и дефицитный. Люди же хотят жить хорошо сегодня, а не ожидать неопределенного будущего. Значит, задача в том, чтобы побыстрее найти цивилизованные формы и способы преодоления конфронтации, достижения национального согласия; цивилизованные, ибо стабильность может достигаться двумя путями: на основе насилия («железом и кровью» — О. Бисмарк) или на демократической основе («а мы попробуем с любовью» — Вл. Соловьев).
В условиях кризиса генеральным вектором теории и практики государственного управления становится не ориентация на конечные, пусть даже очень прогрессивные цели (типа — «построения правового государства»), а разработка антикризисной программы оперативного реагирования, внедрение в жизнь оптимальных процедур поиска и согласованного принятия управленческих решений всех уровней, предусмотрение в этих процедурах реальных возможностей корректировки ошибок и учета случайностей.
Антикризисные меры должны приостанавливать, минимизировать разрушение образа жизни людей, предусматривать компенсацию потерь, вызванных управляющим воздействием на экономическую, финансовую, духовную среду обитания. Каждому управленцу необходимо осознать: важным обобщающим показателем социальной эффективности управления являются прогрессивные изменения в образе жизни населения. Государственная политика, противоречащая этому началу, оказывается недееспособной. Думается, назрела объективная необходимость в серьезной корректировке критериев оценки эффективности деятельности властно-управляющих структур, закрепление их в соответствующих законодательных актах, придание им тем самым юридической силы.
Говорить о необходимости не упускать из виду национальный вопрос — жизненно острый, конфликтогенный — значит ломиться в открытую дверь. Центральная Россия стала местом прибежища не только русских, но и многих представителей других народов, бежавших от войны, позора, страха за свою жизнь и жизнь своих детей. Приютив их, Россия пытается решить непростые вопросы с жильем, работой. И не всегда успешно, умело.
Современная национальная политика — это процесс взаимодействия не только с национально-государственными (республиками) и с национально-территориальными (автономными областями) образованиями, но и с таким специфическим, новым для российской действительности явлением, как национальные диаспоры. И это в первую очередь касается тех областей, которые традиционно считались российскими.
Выборы в демократическом обществе — это выбор альтернативы дальнейшего развития в соответствии с волей большинства электората, частичная или полная смена элиты, корректировка реформ. Через общественное мнение избирателей осуществляется коррекция взаимопритязаний гражданского общества и государства. Характерная особенность избирательных кампаний как социального регулятора состоит в том, что они вносят изменения в отношения субординации, перемещая центр власти в гражданское общество, когда публичная власть решает судьбы власти государственной. Таким образом, выборы — не панацея, но важнейшая политическая составляющая стабилизации общества. Конечно, при условии, что эти выборы — демократические, проводятся на основе принципов периодичности, конкурентности (кандидатов и их программ), представительности электората путем общего голосования.
Незамедлительное совершенствование избирательной системы, демократизация выборов представительных органов государственной власти — важнейшее направление программы выхода государственной власти из кризиса. Беда в том, что для власти стало необязательным добиваться абсолютного большинства, что необходимо для консенсуса в его традиционном понимании, а просто — относительного большинства, а то и просто некоторого участия избирателей. Необходимо выявить и устранить причины девальвации самой идеи выборов, разработать новую законодательную базу, новые избирательные технологии.
Идея объединения, консолидации общественных сил разделяется многими людьми — миллионами беспартийных и членами многочисленных партий. В теории и на уровне бытового сознания партия — это авангард, наиболее сознательная часть класса, определенной социальной группы, общества, объединенная общими ценностями, идеалами, интересами и во имя этого борющаяся за власть либо за участие в ней.
Процесс политической стабилизации во многом определяет политическая элита — доминирующие общественные группы, в руках которых сконцентрированы значительные властные ресурсы и функции организации государственного управления. Ввиду зыбкости созданной в стране законодательной базы избирательной системы политическая элита России являет собой во многих случаях как бы когорту временщиков, заботящихся главным образом о том, чтобы побольше взять от общества и государства «здесь и сейчас», не слишком думая о завтрашнем дне.
Создание новой авторитетной специализированной политической элиты — дело длительного времени, и не все здесь поддается целенаправленному регулированию. Но без обретения таких авторитетов невозможна стабилизация политической системы. Таким образом, это вопрос высшей степени сложности. А до тех пор очищению элиты могло бы содействовать активное участие в политической жизни виднейших и пользующихся моральным авторитетом интеллектуалов, которые уклонились у нас от этой роли, ссылаясь на свой политический дилетантизм или заявляя о своем отвращении к номенклатурной субкультуре и ее методам. Поле, оставленное функционерам, не слишком плодоносит. Вряд ли такие национальные лидеры, как драматург В. Гавел в Чехии, философ Ж, Желев в Болгарии или писатель А. Генц в Венгии, могут быть сочтены профессионалами в политике, однако они обеспечили поддержание моральных стандартов в этой области. А это — задача исключительной важности.
Актуальность проблемы обострения политических противоречий вынуждает ученых, обществоведов, политологов, сотрудников спецслужб и правоохранительных органов искать пути оздоровления ситуации. При этом научные разработки аналитиков должны быть подняты на уровень принятия политических решений. Нужна опирающаяся на научный объективный анализ ситуации общегосударственная система мер, нацеленная на проведение сбалансированной внешней и внутренней политики.
Итак, в конце XX в., как и в его начале, в период социально-политических реформ в России с удивительной закономерностью проявляются одни и те же общественные явления. Сложнейшее из них — кризис государственной власти. Сумеет Россия его преодолеть — отечественное государственное строительство приобретет позитивный опыт демократизации общества и демократическую форму правления, а наука государствоведения — приращение знаний.
Похожие рефераты:
